ЗАКОН. Форум.

Сколько минут нашей жизни мы должны отдать чиновникам
Игорь Велетминский, Российская газета



По качеству и доступности государственных услуг люди будут судить, удалась ли административная реформа. Об этом помнят идеологи реформы из минэкономразвития, представлявшие вчера программу "Административная реформа в 2005-2010 годах".


Сейчас граждане обращаются к государству в двух тысячах случаев, поскольку именно столько услуг оказывает государство, и только государство. Но оказывает, как считается, сплошь и рядом неудовлетворительно. Чего стоят только многочасовые очереди в ГИБДД при прохождении техосмотра, в БТИ при регистрации сделок с квартирами. И далее со всеми остановками - муниципальная поликлиника, таможня, паспортно-визовая служба, километровые очереди в налоговых инспекциях.

"Доступность всех услуг в стране на весьма низком уровне, а это подрывает доверие к власти", - отметил глава Департамента госрегулирования в экономике минэкономразвития Андрей Шаров. Поэтому сейчас на первый план выходит внедрение системы так называемых административных регламентов, проще говоря, стандартов, по которым будет оцениваться работа чиновников. На первом этапе они будут разработаны для 50 наиболее массовых услуг: получение паспортов, обслуживание в БТИ, оформление прав собственности, регистрация автотранспорта. Андрей Шаров привел пример Франции, где ожидание в очереди подачи налоговой декларации не должно занимать больше 5 минут, а в часы пиковой нагрузки - 15 минут. Максимальный срок выдачи заграничного паспорта - 7 дней, в "горячий" сезон время может быть удвоено. Если налицо риск не уложиться - ведомства увеличивают число сотрудников, обслуживающих посетителей. При этом каждый чиновник способен оказать не менее 7 государственных услуг, в то время как в России - только одну.

Как сообщил научный руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев, все эти стандарты будут представлены в правительство в первом квартале 2005 года. После чего год пройдет под знаком пилотных проектов. Ускоренное внедрение административных процедур пройдет в контакте с ведомствами, давшими согласие на "пилотирование". Это МВД, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и министерство культуры и массовых коммуникаций. Ранее Герман Греф называл и таможню, которая должна будет отнимать у автомобилистов на границе не более 40 минут. Пилотными регионами станут Пермская и Саратовская области и Чувашская Республика. Их руководители, кстати, сами проявили такую инициативу.

А последующие годы реформы, 2006-2010, станут временем тотального внедрения новшеств.

Ключевая трудность таких преобразований, и это очевидно, в том, что потребуется преодолеть сопротивление чиновников. "Процедурные обычаи меняются очень медленно", - признал один из идеологов административной реформы, руководитель секретариата вице-премьера А. Жукова Алексей Головков. Здесь административная реформа нуждается в "продавливании обществом". Иначе, признают сторонники преобразования чиновного мира, не перебороть сложившиеся вековые обычаи "жить по смете". Действительно, четкие стандарты подрывают корни коррупции, а, по данным Центра стратегических разработок, рынок взяток чиновникам составляет 21 миллиард долларов в год.

"Граждане научились требовать соблюдения своих прав у частников, сейчас нужно научиться требовать этого у государства", - подытожил Андрей Шаров.

Но яснее ясного, что благих пожеланий явно недостаточно. Потому административная реформа будет сопрягаться с реформой контрольно-надзорных органов. Начало этой работы, впрочем, никак нельзя датировать 2005 годом. Уже в этом году минэкономразвития счел, что половина из пяти тысяч контрольных функций государства избыточна: они должны быть отсечены. Новый законопроект о лицензировании, прошедший уже первое чтение в Госдуме, отменяет 49 видов лицензий - более третьей части ныне существующих. А ведь за некоторые лицензии предпринимателям приходится выкладывать до 800 тысяч рублей. Многие виды деятельности, и это также позиция минэкономразвития, предполагается вообще забрать из рук государства - сертификацию, проведение экспертиз, аккредитацию. Его место здесь в ходе продвижения административной реформы займет частный бизнес.

Все это, по крайней мере, если судить по основным положениям представленной программы, должно привести и к существенному сокращению числа чиновников, и к росту качества государственных услуг. В программе заложены и специальные меры для чиновников ведомств "с повышенным уровнем коррупции". Так, для сотрудников таможни и налоговых служб предлагается ввести особые механизмы работы, в частности - максимальное ограничение личных контактов с гражданами, распределение разных стадий оказания одной услуги между несколькими работниками и даже видеонаблюдение. Более того, в борьбе за "чистые руки" будет действовать принцип нарушения по косвенным признакам. Если, допустим, у таможенника обнаружили при себе более 70 долларов наличными, то можно будет делать вывод о получении им взятки.

Интересно, что административная реформа будет реализовываться в рамках специальной федеральной целевой программы, а оцениваться - по конечному результату, как и все заложенные в ней цели. На 2005 год на программу выделен 1 миллиард рублей, дальнейшее финансирование зависит от успеха или провала пилотных проектов. Авторы реформы вполне осознают, что "вокруг программы задействован жесткий клубок различных интересов", по выражению Алексея Головкова. Но надеются, что совместные усилия реформаторов, общества и СМИ "не дадут трансформировать эти преобразования в то, что мы имеем сейчас".

Правительство готовится рассмотреть самую дорогую федеральную целевую программу

В ближайщее время время в правительство будет внесен проект федеральной целевой программы "Административная реформа". Напомним, что правительство уже рассматривало данную программу и в целом ее одобрило. Но все же проект был отправлен на доработку. Минэкономразвития России было поручено до 5 декабря устранить все замечания и внести на рассмотрение правительства доработанный проект.
Новая программа рассчитана на период с 2005 по 2010 год и представляет собой второй этап административной реформы в России, предполагающий внедрение принципов проектного управления не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и отчасти муниципалитетов. То есть в программе впервые ставится вопрос о том, чтобы все те меры, которые предлагается реализовать на уровне федеральных органов исполнительной власти, могли в том же объеме и практически в те же сроки быть реализованы на уровне субъектов Российской Федерации и в значительной мере на уровне субъектов местного самоуправления. Проведение программных мероприятий будет связано с реализацией других федеральных программ, в частности, с федеральной программой "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" и ФЦП "Электронная Россия (2002-2010 годы)". В Минэкономразвития рассчитывают, что правительство рассмотрит и одобрит эту федеральную целевую программу до конца текущего года, и со следующего года она начнет реализовываться.
Основными целями программы является повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечивать конкретные результаты в экономике и социальной сфере. Следствием этого будет улучшение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, а также общественного доверия к государству. Кроме того, программа направлена на снижение издержек от неэффективности закупок для государственных и муниципальных нужд, избыточного вмешательства государства в экономику и снижения уровня коррупции. Программа прописывает критерии достижения той или иной цели в виде количественных показателей.
Результатом реализации программы должно стать улучшение инвестиционного климата, повышение управляемости государства, конкурентоспособности российской экономики, эффективности расходования бюджетных средств, упрочнение общественного согласия и повышение качества жизни россиян.
Для реализации программы в федеральных органах исполнительной власти появятся менеджеры-чиновники, персонально ответственные за проведение программы и находящиеся в двойном подчинении как своему ведомству, так и Комиссии по административной реформе. Именно они, имея достаточно большие полномочия, будут следить исключительно за тем, как в ведомствах идет административная реформа. Ведь сегодня, по мнению разработчиков, сами ведомства себя реформировать не могут. Чтобы чиновники хорошо работали, в программу заложено расширение стимулов для персонала. То есть работать можно будет по срочным контрактам с высоким вознаграждением. Такая возможность появится уже с 1 января 2005 года благодаря новому Закону "О государственной гражданской службе РФ". Данный закон предполагает возможность заключения с чиновниками индивидуальных срочных контрактов с договорной оплатой, неограниченной рамками штатного расписания, в сочетании с жесткой оценкой его деятельности по достигнутому результату.
Что же касается финансирования, то часть мероприятий на уровне регионов, по мнению разработчиков программы, должна финансироваться за счет самих субъектов РФ. При этом софинансирование из средств ФЦП они будут получать только в том случае, если их собственная программа будет разработана с установленными федеральными требованиями. Кроме того, разработчики рассчитывают опереться на международную техническую помощь. По оценкам экспертов, это будет самая дорогая федеральная целевая программа. Более того, бюджет на следующий год уже сверстан, и ФЦП "Административная реформа" там нет. Однако разработчики рассчитывают, что если правительство одобрит программу до конца года, то на ее реализацию будут использованы дополнительные поступления из федерального бюджета.
Мероприятия ФЦП "Административная реформа (2005 - 2010 годы)" сгруппированы в несколько блоков. Первый блок - "Управление по результатам" - включает в себя мероприятия по внедрению механизмов управления по результатам и проектного управления в федеральных органах исполнительной власти, результативных принципов управления подведомственными организациями, а также реализацию принципов управления по результатам в субъектах Российской Федерации.
Второй блок - "Стандартизация и регламентация" - предполагает внедрение стандартов государственных услуг, ориентацию деятельности федеральных органов исполнительной власти на интересы пользователей, разработку и внедрение административных регламентов, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции).
Третий блок - "Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции" - предусматривает реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, разработку и реализацию механизмов противодействия коррупции.
Четвертый блок - "Повышение эффективности взаимодействия государства и общества" - направлен на обеспечение информационной открытости органов исполнительной власти и совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.
Пятый блок - "Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" - это один из самых больших блоков. Он включает в себя мероприятия по созданию систем мониторинга - таких, например, как деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, качества государственных и муниципальных услуг, коррупции и антикоррупционных мероприятий, мониторинга информационной открытости и так далее.
Шестой блок - "Взаимодействие с обществом и содействие распространению лучшей практики". Здесь идет речь о проведении семинаров и конференций на федеральном и региональном уровнях, обеспечении распространения опыта реформ, взаимодействии с общественностью по вопросам административной реформы.
Седьмой блок - "Управление программой на региональном уровне" - включает в себя разработку типовой программы административной реформы субъекта Российской Федерации и создание типовой программы административной реформы для реализации на муниципальном уровне.
И последний - восьмой блок. Он называется "Обеспечение административной реформы" и подразумевает организационно-методическое обеспечение деятельности по развитию кадрового потенциала административной реформы, плюс обеспечение деятельности дирекции программы.